Grønne skatter upopulære
Allerede på 1970-tallet fant Agnar Sandmo ut hvordan skattesystemet kunne utformes for å gi riktige miljøinsentiver, uten at staten mister inntekter. - Så hvorfor synes ikke politikerne at dette er et fabelaktig alternativ? spør han.
Professor emeritus Agnar Sandmo har vært interessert i miljøøkonomiske spørsmål og publisert på dette i feltet i nesten 40 år.
- Det begynte delvis med at jeg hadde interesse for miljøspørsmål, og delvis med at jeg så at det var et interessant allment anvendelsesområde for økonomer. Jeg skrev først en del artikler på norsk. På en relativ populær måtte prøvde jeg å formidle grunnleggende ting. Men på midten av 1970-tallet prøvde jeg å kombinere mine teoretiske interesser for skattespørsmål med miljøspørsmål. Og det var da jeg skrev disse artiklene, som viste hvordan skattesystemet ideelt sett burde utformes når man både skulle tenke på at staten skulle ha skatteinntekter, og på at skatten skulle virke på en sånn måte at det ga riktige miljøinsentiver.
Den mest siterte artikkelen til Sandmo innenfor miljøøkonomi er "Optimal Taxation in the Presence of Externalities" (Swedish Journal of Economics, 1975). Her presenterer Sandmo et teoretisk rammeverk for å karakterisere miljøskattene, hvordan de skulle se ut, og hvordan de skulle kombineres med resten av skattesystemet.
Pigou-avgift
Et begrep som ofte dukker opp når Sandmos 1975-artikkel blir sitert, er Pigou-avgifter.
- Arthur Cecil Pigou var en engelsk økonom som skrev om en form for miljøavgifter første gang i 1920, på en veldig innsiktsfull og interessant måte, selv om han var lite presis, slik moderne økonomer tenker. Han diskuterte mange ulike eksempler, men kalte det ikke miljøproblemer, for i 1920 var ikke begrepet miljø en overordnet kategori. Det eksisterte knapt nok. Men han skrev blant annet om fabrikkrøyk som gjorde at miljøet i industribyer ble skittent og påførte folk en rekke utgifter. De hadde mye større utgifter til vask enn folk som bodde i rene omgivelser. Det påførte samfunnet en kostnad, og derfor burde en gjøre noe for å belaste de som sto bak røykutslippene. De burde få en avgift som reflekterte den kostnaden de påførte andre. Derav uttrykket Pigou-avgift, forklarer Sandmo.
Pigou diskuterer miljøavgiftene uavhengig av resten av skattesystemet. Men resten av skattesystemet, sier Sandmo, vil normalt påføre samfunnet effektivitetstap i form av mindre arbeidsinnsats og kanskje mindre sparing.
- Så spørsmålet er hvordan de to sidene av skattesystemet skal koples sammen: På den ene siden det som går ut på å skaffe inntekter til staten, men som har skadevirkning for privat sektor, og miljøavgiftene på den andre siden. Vil hele miljøavgiftsbegrepet løse seg opp når nær sagt alle skatter kan oppfattes som miljøavgifter? spør Sandmo.
Sandmo viser at miljøskatter bør legges på toppen av andre avgifter - på varer som er pålagt moms, men bare på de varene som faktisk forårsaker miljøskader.
- Miljøavgiftene må korrigere forbrukerne?
- De skal konfrontere forbrukeren med en riktig pris, som på en best mulig måte reflekterer de samfunnsøkonomiske kostnadene ved deres eget forbruk.
Fellesskapets interesser
- Artiklene tar utgangspunkt i at vi må handle under usikkerhet, og at vi har begrensede handlingsmuligheter. Markeder og sosiale institusjoner fungerer langt fra ideelt. Gjelder dette i særlig grad for miljø?
- Miljø er selve kroneksemplet på et område hvor det uregulerte markedet ikke fungerer godt. Jeg mener at en fornuftig miljøpolitikk er en politikk som utnytter markedsinsentivene på en slik måte at folk i større grad opplever at deres egeninteresse er forenlig med fellesskapets interesser.
- Når myndighetene driver inn miljøavgifter som ikke blir brukt til miljøformål, slår det beina under systemet, mener du?
- Nei, jeg synes ikke dette er så viktig. Det er en masse tiltak som det offentlige kan bruke for å bedre miljøet, men at det skal være et én til én-forhold mellom miljøavgift og hva man skal bruke pengene til, det er ikke så viktig. Det kan tenkes at vi skal bruke mer, eller det kan tenkes at vi skal bruke mindre.
- Men det må være en forståelse i befolkningen om at dette er en riktig måte å løse disse problemene på i fellesskap?
- Riktig. Ingen skatter er populære. Spør du noen om de synes inntektsskatten burde være lavere svarer alle ja. De fleste skatter skaffer staten inntekter, men de medfører tap av effektivitet. Miljøskatten skaffer staten inntekter, og de forbedrer effektivitet og ressursbruk - så hvorfor er de ikke mer populære? Hvorfor synes ikke politikerne at dette et fabelaktivt alternativ? Jeg vet ikke svaret på hvorfor det er slik, men jeg tror det har å gjøre med at mange av disse skattene oppleves som et angrep på livsstil. Det har å gjøre med bilkjøring, utenlandsreiser og en del slike ting å gjøre. Vern av uberørte naturområder er at annet eksempel. Det er flere områder der folk føler at "nei, jeg må ha uinnskrenket mulighet for å utfolde meg."
Andre kom etter
- Så er det mange som ikke innser at den ulempen som dette isolert sett påføres meg, også gir meg en fordel gjennom de ulempene som det påfører andre. Hvis jeg føler at det myndighetene gjør via avgiftssystem eller via regulering for å beskytte uberørt natur, så sier jeg hvorfor kan ikke jeg få lov å bruke denne naturen som jeg vil. Du tenker ikke da at det må også bety at alle må få bruke den akkurat som de vil. Men da får ikke naturen de egenskapene vi vil at den skal ha.
I løpet av årene er det mange som har referert til artikkelen "Optimal Taxation in the Presence of Externalities", men få av referansene kom på 1970-tallet.
- Nei, det er kommet lenge etter at jeg publiserte artikkelen. Grunnen til dette er at 1970-tallet ikke var noe godt miljøtidspunkt. De fleste økonomer syntes ikke dette var noe særlig interessant. De så ikke de praktiske anvendelsene eller implikasjonene av analysen. Det var først på 1990-tallet at interessen for dette plutselig blomstret opp, og folk gjenoppdaget både denne artikkelen og en annen artikkel jeg skrev på samme tid. Jeg hadde fanget opp ting som folk begynte å fatte interesse for. Det var første gang et forskningsarbeid på skattesystem og miljøinsentiver hadde blitt gjort.
Interessen for Agnar Sandmos arbeider på 1970-tallet kom til uttrykk særlig da Sandmo ble invitert av Universitetet i Uppsala til å holde Lindahl Lectures i 1996. En serie med tre forelesninger, "The Public Economics of the Environment", dannet utgangspunktet for boken med samme tittel, som Sandmo ga ut fire år senere på Oxford University Press.