Nye regler for oljepengebruk

Oljeplattform
Regjeringen valgte aksjeandel på 70 prosent, men har så langt ikke besvart de faglig og politisk krevende spørsmålene om hvordan handlingsregelen bør endres, skriver Torfinn Harding. Bildet er fra Edvard Grieg-feltet. Foto: Øyvind Knoph Askeland, Norsk olje og gass
Kronikk

12. oktober 2017 10:31

Nye regler for oljepengebruk

Oljepengebruken under Solberg I-regjeringen avslører svakheter i finanspolitikkens rammeverk. Handlingsregelen trenger en justering.

–Underskuddet som dekkes av handlingsregelen, økte sterkt under Solberg I-regjeringen, fra 138 milliarder i 2013-budsjettet til 221 milliarder i 2017-budsjettet. Likevel var budsjettene godt innenfor den daværende handlingsregelen på fire prosent av Oljefondet, med en gjennomsnittlig oljepengebruk på 2,8 prosent.

I tillegg satte regjeringen ned Thøgersen- og Mork-utvalgene for å utrede oljepengebruken og investeringsstrategien til Oljefondet. Thøgersen-utvalget anbefalte at handlingsregelen burde reduseres på grunn av høye utgifter i fremtiden og en forventet realavkastning på tre prosent. Mork-utvalget anslo forventet realavkastning til 2,3 prosent.

Trenger ikke prioritere

Solberg I-regjeringen lyttet og endret handlingsregelen til tre prosent. Solberg I-regjeringen holdt seg altså godt innenfor, og strammet inn, et finanspolitisk rammeverk som internasjonalt er blitt beundret for sin ansvarlighet og langsiktighet. Hvorfor da alle protestene? Jeg kan tenke meg fire grunner.

  • Fornuftig pengebruk er krevende når en ikke må prioritere.

Manglende knapphet skaper lite behov for å prioritere og gjør det vanskelig å gjennomføre nødvendige reformer. Prosjekter og tiltak med lav samfunnsøkonomisk avkastning kan da bli finansiert. For mye penger kan også ha blitt brukt til utgiftsøkninger og for lite til skattelette, slik at offentlig sektor tar for mye av ressursene i økonomien i forhold til privat sektor.

Offentlige utgifter teller i revidert budsjett for 58,6 prosent av fastlands-bnp, mot cirka 40 prosent i OECD-området og 50 prosent i Sverige.

Kan få finansieringsproblemer

  • Pengebruken kan ha vært for ekspansiv, selv gitt krevende konjunkturer etter oljeprisfallet i 2014.

Argumentet er at regjeringen kunne ha brukt mindre penger, lagt til rette for en svakere kronekurs og dermed bedret konkurransevilkårene for konkurranseutsatt privat sektor. Selv om renten ble satt ned og kronen svekket seg etter 2014 har Norge fortsatt en sterk realvalutakurs i den forstand at en norsk lønningspose rekker langt i for eksempel Sverige.

  • Thøgersen-utvalget var muligens ikke tøft nok.

Kanskje dagens handlingsregel ikke er bærekraftig? Mork-utvalget havnet jo på en lavere forventet realavkastning de neste 30 årene. Utgiftene i forbindelse med eldrebølgen kan videre bli så høye at også tre prosent realavkastning vil gi oss finansieringsproblemer lenger frem. SSB har for eksempel regnet ut at dagens velferdsopplegg vil kreve et ulevelig skattetrykk i 2050.

Stort oljefond

  • Oljefondet er blitt stort og kan variere mye i forhold til størrelsen på norsk økonomi.

Oljefondet økte med 3700 milliarder, altså nesten doblet seg, i årene 2013–2016. Ni prosent av økningen skyldes tilførsel av nye oljeinntekter, resten avkastning og svekket kronekurs (se figur). Tre prosent av økningen er mye ekstra penger inn på statsbudsjettet. Hvis fondets eiendeler faller i verdi, eller kronen styrker seg, kan handlingsregelen dekke et tilsvarende mindre underskudd.

De tre første grunnene ovenfor er velkjente, mens den siste er blitt satt på dagsordenen mer nylig.

Mork-utvalget formidlet nøkkelinnsikter fra moderne finans og makroøkonomi, hvor en sentral innsikt er at beslutninger for bruk – hvor mye som skal brukes hvert år og på hva – og forvaltning – for eksempel hvor mye risiko en skal ta – i prinsippet må sees i sammenheng.

Ulik vurdering av hvorvidt det er faglig og politisk mulig å videreutvikle handlingsregelen for et stort fond med potensielt stor variasjon i fondsverdiene, førte til dissens om utvalgets hovedanbefaling. Mork mente en endret handlingsregel ikke kunne legges til grunn og gikk inn for 50 prosent aksjeandel, mens flertallet foreslo 70 prosent. Regjeringen valgte aksjeandel på 70 prosent, men har så langt ikke besvart de faglig og politisk krevende spørsmålene om hvordan handlingsregelen bør endres.

Bør vurdere handlingsregelen

Solberg I-regjeringens oljepengebruk tyder på at politikernes vilje til å skjerme statsbudsjettet mot kraftig endringer i fondsverdien allerede er satt på prøve.

Tiden er dermed moden for å analysere hvordan handlingsregelen bør endres og hvordan oljepengebruken bør tilpasses endringer i børs- og valutakurser. Hvis det var blitt gjort tidligere, hadde kanskje Solberg I-regjeringen brukt mindre penger og vi hadde vært tryggere på at vanskelige reverseringer ikke blir nødvendig.

Kronikken var på trykk i Dagens Næringsliv 12. oktober.

Forskningsnytt fra NHH